Do Congelamento ao Reconhecimento: Fundamentos, Impactos e Valorização do Funcionalismo

O que mudou com a Lei do Descongela (LC 226/2026)

Em 13 de janeiro de 2026, foi publicada a Lei Complementar nº 226/2026, conhecida como “Lei do Descongela”. Essa norma trata de um ponto muito específico, mas de grande impacto para o funcionalismo público: o descongelamento do período em que o tempo de serviço durante a pandemia, voltando a ser considerado para fins funcionais.

A lei alcança servidores públicos das três esferas da Federação — União, Estados, Distrito Federal e Municípios — desde que o vínculo funcional tenha permanecido ativo durante o período da calamidade pública reconhecida em razão da COVID-19.

Na prática, a LC 226/2026 reconhece como tempo válido o intervalo entre 28 de maio de 2020 e 31 de dezembro de 2021, totalizando 583 dias, que haviam sido desconsiderados para efeitos como:

• adicionais por tempo de serviço (anuênios, triênios, quinquênios);

• licenças-prêmio ou benefícios equivalentes;

• outras vantagens cuja base seja exclusivamente o tempo de efetivo exercício.

Importante esclarecer que a lei não cria novos direitos, tampouco concede aumento automático de remuneração. Seu objetivo é recompor juridicamente um período efetivamente trabalhado, permitindo que esse tempo volte a integrar a vida funcional do servidor, respeitadas as regras de cada ente federativo.

Por que o tempo de serviço foi congelado durante a pandemia (LC 173/2020)

Para compreendermos o descongelamento do tempo de serviço, é necessário entender o contexto em que ocorreu o congelamento. Em maio de 2020, no auge da pandemia da COVID-19, foi editada a Lei Complementar nº 173/2020, que instituiu o Programa Federativo de Enfrentamento ao Coronavírus.

Naquele momento, o país vivenciava um cenário de incerteza econômica, queda de arrecadação e aumento significativo de despesas públicas, especialmente nas áreas de saúde e assistência social. Para preservar o equilíbrio fiscal dos entes federativos e garantir a continuidade dos serviços essenciais, a lei estabeleceu medidas temporárias de contenção de gastos com pessoal.

Entre essas medidas, a LC 173/2020 vedou, até 31 de dezembro de 2021, a contagem de tempo de serviço para fins de aquisição de vantagens que resultassem em aumento de despesa, como:

• adicionais por tempo de serviço;

• progressões e promoções funcionais;

• licenças-prêmio e benefícios equivalentes.

É importante destacar que o congelamento não significou a interrupção do vínculo funcional nem a suspensão da prestação do serviço. Os servidores continuaram exercendo normalmente suas funções, inclusive em condições adversas, mas o tempo trabalhado deixou de produzir determinados efeitos financeiros e funcionais durante o período excepcional.

A própria natureza da LC 173/2020 sempre foi transitória, vinculada ao estado de calamidade pública. Encerrado o cenário emergencial que justificou a restrição, passou a existir uma demanda legítima pela recomposição dos efeitos jurídicos suspensos, o que fundamenta, posteriormente, a edição da lei que restabeleceu a contagem do tempo de serviço.

As exceções ao congelamento: saúde, segurança pública e o debate com outras categorias

Desde a edição da Lei Complementar nº 173/2020, o congelamento do tempo de serviço não foi aplicado de forma absolutamente uniforme a todas as categorias do serviço público. Ainda durante a pandemia, o legislador reconheceu que determinados setores desempenhavam funções essenciais, ininterruptas e, muitas vezes, expostas a maior risco, especialmente no contexto de enfrentamento direto à COVID-19.

Nesse cenário, os servidores das áreas da saúde e da segurança pública foram excepcionados das vedações impostas pela LC 173/2020, permitindo a continuidade da contagem do tempo de serviço para fins de aquisição de vantagens funcionais. Essa excepcionalidade foi posteriormente reafirmada e consolidada pela Lei Complementar nº 191/2022, que reconheceu o papel desses profissionais na linha de frente do período pandêmico.

Contudo, essa diferenciação normativa não deixou de gerar debates e críticas. Outras categorias do serviço público — como os profissionais da educação e da assistência social — também permaneceram em atividade durante a pandemia, assegurando a continuidade de políticas públicas essenciais, ainda que sob formatos distintos de trabalho, como atividades remotas, atendimento emergencial e ações de proteção a populações vulneráveis.

Esses profissionais enfrentaram desafios significativos, especialmente no atendimento a crianças, adolescentes, famílias em situação de vulnerabilidade social e pessoas afetadas diretamente pelos efeitos econômicos e sociais da pandemia. Ainda assim, tiveram o tempo de serviço funcional congelado, o que evidenciou uma assimetria de tratamento entre servidores que continuaram prestando serviços ao Estado em contextos igualmente relevantes para o interesse público.

O debate que se estabeleceu não teve por objetivo desqualificar a importância dos profissionais da saúde e da segurança pública, mas sim questionar se a excepcionalidade poderia justificar prejuízos permanentes a outras categorias que igualmente mantiveram a Administração Pública em funcionamento. Esse cenário reforçou a compreensão de que o congelamento deveria ser interpretado como medida transitória, incapaz de afastar, em definitivo, o reconhecimento do tempo efetivamente trabalhado por todos os servidores públicos.

Os prejuízos práticos do congelamento na vida funcional do servidor

O congelamento do tempo de serviço imposto durante a pandemia não produziu efeitos apenas teóricos ou abstratos. Na prática, ele impactou diretamente a vida funcional dos servidores públicos, especialmente daqueles cuja carreira é estruturada com base em vantagens vinculadas ao tempo de efetivo exercício, como biênios, triênios, quinquênios e benefícios equivalentes.

Ao impedir a contagem do período entre 28 de maio de 2020 e 31 de dezembro de 2021, o congelamento provocou o adiamento da aquisição dessas vantagens, gerando reflexos que se estendem por toda a trajetória funcional do servidor. Ainda que a suspensão tenha sido temporária, seus efeitos se projetaram no tempo, postergando progressões e retardando o acesso a direitos que normalmente seriam alcançados de forma contínua.

Exemplo prático

Imagine um servidor municipal que, em condições normais, completaria um quinquênio em julho de 2021. Com o congelamento, esse período deixou de ser contado, fazendo com que a aquisição do benefício fosse postergada por quase dois anos. Na prática, esse servidor somente passou a preencher o requisito temporal em 2023, acumulando uma perda financeira mensal durante todo esse intervalo.

Esse atraso não se limitou a um único benefício. Em muitos casos, o congelamento repercutiu em efeito cascata, adiando também:

• progressões funcionais subsequentes;

• reflexos em férias, aposentadoria e vantagens correlatas;

• a própria organização financeira do servidor, que contava com a evolução natural da carreira.

Impacto coletivo

Quando analisado em conjunto, o congelamento afetou milhares de servidores em todo o Brasil, que permaneceram em atividade durante a pandemia, desempenhando suas funções em um contexto de incerteza e adaptação constante. O prejuízo, portanto, não se restringiu a uma perda momentânea, mas representou uma quebra na previsibilidade da carreira, elemento essencial para a valorização do serviço público.

Os fundamentos do descongelamento segundo o legislador

O descongelamento do tempo de serviço dos servidores públicos decorre de uma opção legislativa construída a partir da análise dos efeitos prolongados das medidas adotadas durante a pandemia. Durante a tramitação do projeto que resultou na Lei Complementar nº 226/2026, de autoria da Deputada Luciene Cavalcante, os debates no Congresso Nacional evidenciaram fundamentos jurídicos e administrativos que sustentaram a necessidade de recomposição do tempo funcional anteriormente suspenso.

Um dos principais fundamentos apresentados foi o reconhecimento de que o congelamento imposto pela Lei Complementar nº 173/2020 possuía caráter excepcional e temporário, diretamente vinculado ao estado de calamidade pública. Superado esse contexto, a manutenção dos efeitos do congelamento passou a ser compreendida como desproporcional, especialmente diante do fato de que os servidores permaneceram em efetivo exercício durante todo o período.

Outro ponto amplamente debatido foi a necessidade de restabelecer a segurança jurídica nas carreiras públicas. O legislador destacou que a interrupção da contagem do tempo de serviço comprometeu a previsibilidade da evolução funcional, gerando distorções administrativas e impactos financeiros continuados, que extrapolaram o período originalmente justificado pela crise sanitária.

Também foi ressaltada, de forma reiterada, a importância da valorização do serviço público, entendida não como concessão de novos benefícios, mas como reconhecimento institucional do tempo efetivamente trabalhado. A proposta legislativa partiu da premissa de que medidas emergenciais não devem produzir prejuízos permanentes à trajetória funcional de servidores que asseguraram a continuidade das políticas públicas em um cenário adverso.

Por fim, o legislador considerou os efeitos práticos da manutenção do congelamento, como o aumento de demandas administrativas e judiciais, a formação de passivos futuros e a ausência de diretrizes claras para os entes federativos. Nesse contexto, o descongelamento do tempo de serviço foi concebido como instrumento de pacificação normativa, orientando a Administração Pública e conferindo maior estabilidade às relações funcionais.

O que diz a lei: requisitos para o descongelamento

A Lei Complementar nº 226/2026 estabeleceu critérios objetivos para a aplicação do descongelamento do tempo de serviço, afastando a ideia de concessão automática ou irrestrita. O reconhecimento do período anteriormente congelado está condicionado ao atendimento de requisitos legais específicos, que devem ser observados pelos entes federativos.

De forma resumida, a lei condiciona a aplicação do descongelamento a dois pressupostos principais:

a) Decretação de estado de calamidade pública
O descongelamento refere-se ao período em que houve formal reconhecimento de calamidade pública em razão da pandemia da COVID-19. Assim, a norma alcança os servidores vinculados a entes que efetivamente adotaram o regime excepcional durante o período pandêmico.

b) Existência de disponibilidade orçamentária e financeira
A produção de efeitos financeiros decorrentes do descongelamento depende da existência de recursos, compatíveis com a Lei Orçamentária Anual, a Lei de Diretrizes Orçamentárias e os limites da Lei de Responsabilidade Fiscal. Essa verificação constitui atribuição interna da Administração Pública, por meio de análise técnica de seus órgãos financeiros e de controle, não sendo ônus do servidor comprovar a existência de recursos.

Importante destacar que o reconhecimento do tempo de serviço e a produção de efeitos financeiros não se confundem. O tempo pode ser reconhecido administrativamente, enquanto o pagamento de valores retroativos fica condicionado à capacidade orçamentária do ente público.

Necessidade de regulamentação administrativa

Embora a lei complementar estabeleça o direito ao reconhecimento do tempo de serviço congelado, sua aplicação prática tende a exigir regulamentação interna pelos entes federativos, especialmente no âmbito estadual e municipal. Essa regulamentação pode ocorrer por meio de:

a) decretos;
b) instruções normativas;
c) orientações das áreas de gestão de pessoas.

Na ausência de regulamentação automática, é comum que o servidor precise formular requerimento administrativo, instruído com base na legislação vigente, para viabilizar a análise e eventual concessão dos efeitos do descongelamento.

Considerações finais: valorização do serviço público

A legislação que promoveu o descongelamento do tempo de serviço representa um avanço relevante na recomposição dos direitos do funcionalismo público. Ao reconhecer o período trabalhado durante a pandemia, o Estado reafirma que medidas excepcionais, adotadas em contexto de crise, não podem produzir prejuízos permanentes à trajetória funcional dos servidores.

Mesmo diante das adversidades impostas pela pandemia da COVID-19, os servidores públicos mantiveram a prestação dos serviços essenciais e asseguraram a continuidade das políticas públicas em todo o país. O descongelamento do tempo de serviço, nesse contexto, não configura privilégio, mas reconhecimento institucional do trabalho efetivamente realizado.

A norma também preserva o equilíbrio fiscal ao condicionar os efeitos financeiros à disponibilidade orçamentária, conciliando responsabilidade administrativa e valorização do serviço público. Assim, consolida-se como uma vitória do funcionalismo público, ao fortalecer a segurança jurídica e a previsibilidade das carreiras públicas.